2017年7月份，趁著當時中央縮減行政審批、省級行政事權下放到市的機會，廣州放了一個大招：市政府一次性向區(qū)級政府下放264項行政權力，這一數(shù)量不僅比此前六年下放的總數(shù)都多，還在打破了當時的歷史紀錄。

為了確保改革的效果，在前期市相關部門曾分赴全市11區(qū)和當時4個功能區(qū)進行調研，專門收集匯總各區(qū)的需求。最后的改革方案也如各區(qū)所愿，將它們最期望的工業(yè)用地和產業(yè)用地出讓、控制性詳細規(guī)劃調整等關鍵的審批權放了下去。

五年之后，這批放下去的權力絕大多數(shù)依然在區(qū)政府手里，但是有幾項關鍵的部分則需要交還給市政府。

不久前廣州市政府發(fā)布第188號政府令，宣布從今年5月1日起收回24項此前下放給區(qū)政府行使的行政權力，其中包括控制性詳細規(guī)劃初審權等8項五年前下放的部分。

放權的意圖和結果

對于這次收回權力的原因，市司法局在一份解讀材料里給出了三種情形：區(qū)政府缺乏承接能力、業(yè)務辦理量太少、由市級實施更符合實際情況。至于將控制性詳細規(guī)劃初審權等8項權力回收具體是哪一種情形，解讀材料并未單獨解釋，而是把它留給公眾自行理解。

市政府關于收回24項行政權力的公告(部分內容節(jié)選)

回望五年前放權的初衷，激發(fā)各區(qū)發(fā)展積極性、推進“放管服”改革是當時被頻頻提及的主要原因，那次的改革方案也因此和“放權強區(qū)”聯(lián)系在了一起。

如今回過頭來看，確實有許多經濟數(shù)據(jù)能夠證實上述意圖基本得到了實現(xiàn)。

以當時承接放權最多的黃埔區(qū)和南沙區(qū)為例，“十三五”期間兩區(qū)的GDP年均增速分別為7.1%和9.6%，明顯高于同期全市年均增速的6%。此外，這期間黃埔和南沙每年的固定資產投資增速也比全市高約2%-3%。放權對于激發(fā)區(qū)政府的發(fā)展積極性確實成效明顯。

而從“放管服”的效果看，過去五年上述兩區(qū)在行政審批效率提升交出的成績單也是有目共睹。通過簡化流程、合并審查、統(tǒng)一設置行政審批局等改革措施，黃埔和南沙企業(yè)投資建設項目審批的等候時長從過去超過一百天逐步壓縮到了15天，許多具備條件的項目已經可以實現(xiàn)“拿地即動工”。

正是因為放權帶來了積極效果，在過去10多年里類似的動作不止一次出現(xiàn)。除了2017年的大動作之外，廣州還在不同時期通過發(fā)布市政府令的形式持續(xù)推進這一改革，最近的一次發(fā)生在2021年，廣州一次性調整精簡3000余項市級行政權力，其中包括將2515項權力調整由區(qū)實施。

整體上看，在中央和省層面部署的政府職能轉變改革進程中，多年來廣州市政府向下放權才是常態(tài)和大趨勢，而向上收權只是偶發(fā)的個案。

放權和收權在形式上構成了一個循環(huán)，由此形成的動態(tài)調整機制其實已經涉及到地方政府治理模式改革和對基層政府的激勵約束機制的關鍵。既要放權讓基層政府有大身手的空間，又要避免后者在短期政績的沖動下濫用權力，這中間的設計需要足夠的精巧才能保障權力下放的正面收益持續(xù)大于負面影響。從這個意義說，廣州此次的收權其實具有一定的普遍意義，足以帶來寶貴的啟示。

放收權背后的普遍規(guī)律

在一些權威專家看來，中國政府治理模式主要由兩種機制在發(fā)揮作用：縱向層級的行政分包體制和橫向同級地方官員之間的晉升競爭關系。前者指的是從中央到地方的層層行政權力分包，地方政府獲得了發(fā)展經濟所需的大量資源與自由裁量權;而后者則意味著地方官員圍繞晉升展開的橫向經濟競爭，又充分調動著他們發(fā)展經濟的積極性。

在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個富有活力和創(chuàng)造性、敢于突破體制束縛的行動主體，這是改革開放以來中國經濟發(fā)展奇跡背后的一個重要動因。

這一治理模式也內嵌了上下級政府權責調整機制。

對于上級政府而言，如果給下級不受約束的權力太多會導致一系列負面影響;但是把權力收得過死又會傷害下級的積極性，影響當?shù)厣鐣洕l(fā)展。這種狀況使得上級只能朝著漸進的方向不斷嘗試，先放一點權，如果出現(xiàn)了問題，那就收回來一些;如果激勵作用還不夠，那就再放一些。如此反反復復不斷嘗試來尋找收權與放權的平衡點。

而這一調整機制的缺陷在于，只有在放權出現(xiàn)了明顯問題時上級才能意識到需要收權和機制調整，而此時問題已經發(fā)生，改革成本很難再事后追回。

從上述機制出發(fā)去審視廣州的做法，得出的結論也顯而易見：想要盡量降低放權的成本，上級政府需要在放權時同步引入恰當?shù)谋O(jiān)督制約機制，無論是來自社會力量的制約還是政府部門的內部監(jiān)督，都能幫助上級政府在早期識別處于萌芽狀態(tài)的問題，進而以較小的代價進行修正。

這也正是當前廣州在繼續(xù)放權的同時加強陽光監(jiān)督的原因。近年來廣州積極落實中央統(tǒng)一部署，全方位公布了全市行政權力清單并且動態(tài)調整，各級政府各部門只能行使清單上列出的權力，超出清單之外皆為非法。

另一項同步配套的措施是廣州為了規(guī)范權力運行、打破“紅頂中介”壟斷而推出的中介超市。凡是符合準入條件的中介機構都可以入駐，企業(yè)可以自由選擇不同中介并且對其服務質量進行公開評價，引入公開化的機制對中介市場進行監(jiān)督。市政數(shù)局的數(shù)據(jù)顯示，2021年，廣州市網上中介服務超市業(yè)務量持續(xù)增長，全年成交項目達1851個，同比增長133%;項目成交金額約9453萬元，同比增長30%。

2013年的廣州市兩會，市政協(xié)委員曹志偉展示他制作的“萬里長征審批圖”。

因為發(fā)布“萬里長征審批圖”的原因，廣州市政協(xié)委員曹志偉近年來有機會近距離觀察近年全國各地的行政審批改革。他曾經對媒體解釋行政權力的精簡何以特別的難：“一項審批事項的存廢可能涉及一個處室的存亡。一項收費就可能涉及一個壟斷中介的機構、甚至一種中介行業(yè)的興衰”。

某種意義上說，他的評判視角也許能幫公眾更好的觀察后續(xù)廣州乃至各地政府治理改革的最終成果。

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